杨马陵

    摘要：本文对《地震预报管理条例》中地震预报类型和地震预报发布的有关问题进行了探讨，认为应对条例做以下修改：①地震预报类型应包括“无震预报”和“震后地震趋势判定”，而且对短期、临震预报的对象应限定为“破坏性”地震；②发布地震预报的主体应该是地震部门而不是政府；③地震预报的发布形式只有一种，即向社会公开发布，政府内部掌握的预报，不能称为发布；④地震部门提出且经专家评审的只能是对预报发布形式的建议。最后，对开展地震预警预报的问题进行了讨论。
    前言
    我国的地震预报在上世纪八十年代未较就实行了法制化管理。1988年经国务院批准，国家地震局发布了《发布地震预报的规定》。1997年颁布的《防震减灾法》以法律的形式明确规定了国家对地震预报实行统一发布的制度。1998年国务院又以255号令，发布了《地震预报管理条例》。
    《地震预报管理条例》（简称《条例》，下同）在我国防震减灾事业发展过程中曾起到重要的作用。但是随着我国社会主义市场经济的建立和政治体制的改革，原有的部分内容已与当前社会发展和公众的要求存在较大的差异。
    本文对《条例》中地震预报类型和地震预报发布的有关问题进行了探讨。
    1 地震预报的类型
    《条例》第三条对地震预报的类型做了以下界定：长期预报，是指对未来10年内可能发生破坏性地震的地域的预报；中期预报，是指对未来一二年内可能发生破坏性地震的地域和强度的预报；短期预报，是指对3个月内将要发生地震的时间、地点、震级的预报；临震预报，是指对10日内将要发生地震的时间、地点、震级的预报。
    对地震预报类型的界定存在以下问题：
    1.1 没有对短期预报和临震预报的地震做强度的限定
    《条例》对长期预报和中期预报的对象作了明确的限定，即“破坏性”地震。而对短期预报和临震预报却没有任何限定，显然存在着法律的漏洞。在法律的意义上，没有“禁止”即意味着“允许”。因此，短期预报和临震预报的对象可以是从大到小的任一次地震。
    《<地震预报管理条例>释义》[1]对该条款的解释为：按照预报的目的，预报的对象不是一般的小震，而是可能产生重大社会影响的地震，尤其是破坏性地震。如果按上述的解释，那么《条例》对长期预报和中期预报的“破坏性”地震的限定似乎也是多余的。
    毫无疑问，地震预报的目的是通过预报减少地震灾害。因此，从减灾的角度考虑，不产生灾害的地震没有任何预报意义，只有地震科学和预测研究的价值。实际上，发生在无人区的大地震可以不造成破坏，而发生在人口稠密区的中等地震也可造成一定的破坏。所以，以震级大小为标准的地震预报，应该是地震部门内部以科学研究为目的“预报”―预测，真正有减灾意义具有发布价值的“预报”，应该是对能够造成破坏的地震的预报。况且由于短期和临震预报的准确率很低，如果不限制所预报的对象是破坏性地震，那么错报和虚报所带来的损失也许将远大于报准地震所能减少的损失。因此把短期预报和临震预报的对象限定在“破坏性”地震是完全有必要的。
    1.2 缺少“无震预报?般含义是对地震发生时间、地点和震级的预报。这里的“无震预报”是指可能不发生破坏性地震的预报，“有震预报”则指可能发生破坏性地震的预报。
    在现实地震减灾实践中，除“有震预报”外，“无震预报”也是相当重要的一种预报方式。其主要作用在于，通过发布“无震预报”来平息由于地震谣传所造成的社会恐慌局面，恢复社会的正常秩序。《条例》中规定的地震预报类型没有包含“无震预报”，而“无震预报”在减灾实践中又是不可缺少的。由于缺少法律的依据，“无震预报”将成为一种不合法的预报。
    1.3 缺少“震后地震趋势判定”
    《震后地震趋势判定的公告》[]第二条定义，震后地震趋势判定是指，是指对社会产生影响的地震事件发生后，对地震影响地区近期内地震活动形势的分析结果。并且规定，震后地震事件的预报按《地震预报管理条例》执行。
    震后地震趋势判定实际上也是一种地震预报，而且是应用最多的一种非常重要的预报类型。它的预报对象既可以是破坏性地震也可以是非破坏性地震，时间尺度“近期”则可以跨越从短期到临震的范围。
    《条例》的地震预报类型中并没有包含“震后地震趋势判定”，也没有对其作出定义，只在第六章附则第二十二条规定，震后地震趋势判定公告的权限和程序，由国务院地震工作主管部门制定。由此可推定“震后地震趋势判定”不属于地震预报类型的范畴。那么是否为短期预报或临震预报可以涵盖“震后地震趋势判定”呢？分析认为，短期预报和临震预报仅部分涵盖了“震后趋势判定”的预报内容，在以下两点存在缺陷：①从时间尺度上推定有可能既是短期预报，又是临震预报；②如果趋势判定为“无破坏性地震发生”，从预报类型中又找不到”无震预报”。 因此在《条例》和《公告》之间，“震后趋势判定”的预报类型成为了一个定义上的“空缺”。
    2 地震预报发布制度
    《条例》第十四条规定国家对地震预报实行统一发布制度。全国性地震长期预报和地震中期预报，由国务院发布。省、自治区、直辖市行政区域内的地震长期预报、地震中期预报、地震短期预报和临震预报，由省、自治区、直辖市人民政府发布。
     随着我国改革开放的深化，政府与社会、老百姓的关系都发生了深刻地变化。在当前的社会关系下，上述规定存在以下的问题：
    2．1 发布预报的主体不对
    目前国内外有关自然灾害的预报，包括台风、暴雨、洪水、地质灾害、恐怖袭击等的预报或预警都是由相关的专业部门提出并且发布的（其中部分灾害的预报在发布前要得到政府的同意）。而《条例》规定由各级人民政府发布地震预报，存在权力主体不对的问题。现代政府的职能主要体现在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，政府的职能通过政府下属各个具体的职能部门的行为得到体现。作为政府负责地震工作的专门机构和出资供养的社会公益性部门--地震部门，通过研究和预测并发布地震预报，保障社会公众的安全是其不可推卸的职责。不承担发布地震预报的权利和相应的责任，显然是职能的缺位和不作为。而政府包办具体职能部门的职能并承担责任，是管了不该管的事，是事实上的权力和职能错位。而在社会主义市场经济制度不断完善和依法行政的今天，这种由历史原因形成的权利和责任的错位必须得到改变。
    政府的权威是法制和社会稳定的保证，政府的信用是社会信用体系的重点和核心。以目前的地震预报水平，漏报、虚报和错报是不可避免的，而且会占很高的比例。如果漏报了造成严重破坏的地震，将使政府直接面对公众的责难，背上“失职、渎职”的责任；而虚报和错报过多又会影响政府的信用和权威。由地震部门发布预报，则可以在政府和社会公众之间建立一个舆论的“缓冲”地带。由于地震预报是目前科学上尚无法解决的难题，社会公众应当可以理解地震部门的漏报、错报和虚报这种科学探索过程中失败。
    2．2 政府自身没有发布地震预报的依据
    《条例》中没有规定发布预报的决定权属于政府还是地震部门，只规定了由政府发布地震预报。因此可以推断发布预报的决定权应属于政府。即地震部门提出的预报意见由政府决定是否发布。
    以目前的预报水平，地震部门通常很难向政府提出明确的预报意见，多数情况下只能做到“打招呼”，即给出一些不太确定的意见。而面对这样一个复杂的科学问题，政府根本没有判断“预报意见”是否准确的能力和依据，又能以什么理由决定将其变成一种政府的行为，即发布预报呢？为避免虚报引起的社会不稳定，通常的情况下，政府只能采取“内紧外松”的对策。即预报意见只限于政府内部掌握的“内紧”和实际上很难在震前采取有效的减灾措施的“外松”。这就是即使地震部门的预测准确，且震前打了“招呼”，但在大多数情况下很少产生真正的减灾结果的原因所在。
    2．3 政府发布预报与政务公开的矛盾
    现代社会要求政府“信息、政务公开”，特别是那些与人民群众利益密切相关的事情更是如此。以现今的地震预报水平，大多数情况下政府不可能发布预报，只能采取“内紧外松”的内部应对方式，这与“信息公开”的做法存在明显的矛盾。在国家加强责任追究制度，从严治政、依法行政的今天，对于可能造成人民生命安全的地震预报，各级政府和公务人员很难不做出逐级“内紧外松”的反应，而这正是容易造成信息以非正常性传播的一个途径。如2002年四川地震局有关西昌的地震预报是对政府以“内紧外松”的方式预报的，但实际上很快就流传到社会，造成了大量人员“避震外逃”的局面。
    对社会公众而言，由于无法从公开的渠道得到信息，非正常渠道的地震传言很容易成为他们的主要信息来源。在这种信息“不对称”的情况下，社会公众很容易形成如“非典”信息未公开披露前的过度反应，影响了社会的正常秩序。
    3 地震预报的发布形式
    《条例》中未对地震预报的发布形式给予明确的表述，第十四条第三款仅表述“新闻媒体刊登或者播发地震预报消息，必须依照本条例的规定，以国务院或者省、自治区、直辖市人民政府发布的地震预报为准。”《释义》对地震预报的发布方式解释为两类：一类是可以向社会公开发布的，另一类是由政府内部掌握的。
    上述解释的有以下的问题：“由政府内部掌握的” 这一类预报是由谁发布的。按《条例》规定地震预报由政府发布，难道是政府自己对自己发布预报？实际上，这类“预报”并不存在“发布”的问题，而是政府决定采取内部掌握，不对社会公开发布的地震预报。因此，发布地震预报的方式只能有一类，即向社会公开发布的预报。
    应该说到目前为止，实际上并未正式向社会公开发布过地震预报。新闻媒体也无权事先刊登有关地震预报的消息。中期预报即每年度会商会的预报意见只是以国务院“秘密”级文件的形式下发到省级政府，省政府再向下级政府的文件转发，是一种情况的行政通报。当然短期预报和临震预报的发布最多也就是如此而已。
    4．有关地震预报的评审
    《条例》第九条规定由地震部门组织专家评审预报意见，其中，评审的第二项内容是地震预报的发布形式。既然地震预报是由政府发布，以何种形式发布预报的决定权必然属于政府。作为政府下属管理地震工作的部门，只有对地震预报发布形式提出建议的权利，当然专家评审的也只能是对地震预报发布形式的建议。
    5 思考与建议
    5.1思考
    目前的地震预报是对地震发生时间、地点和强度的三要素确定性预报。从目前地震科学发展的水平看，实现这种预报的难度确实很大，而且在今后较长一段时间内很难取得实质性的突破。但同时，“以人为本”的社会发展现实，又向我们提出越来越高的要求。近几年来，应用于许多灾害减灾中的预警机制，为我们提供了一条新的通过预报减灾的思路。一些专家学者也对地震预警开展了一些研究[][][]。
    国际减灾战略秘书处（ISDR Secretariat）指出（2001），自然灾害的预警是指对即将发生的灾难进行的紧急警告。即包括对将来临的灾害（如热带风暴、洪水等）发出的紧急警告，也可以包括对一段时间后由此灾害可能引起的灾难（如饥荒与干旱等）发出的延期（slow）警告。一般来说，预警常指那些在事实上根本无法准确预知的灾难事件要发生前进行的预告，其目的只是告知灾难马上就要来临，现在必须采取行动应对。
    将处理和解决非确定性突发灾害的预警预报模式应用于我国的地震预报，相对于传统的确定性预报模式，是一种创新性的尝试。它的重要意义来自两个方面。直接方面表现为，通过地震前的事先警告，提醒社会公众对于可能发生的震灾的御防意识，并通过采取的防范措施达到避免或减轻地震危害的目的；间接方面表现为，预警模式有助于推动包括各级政府在内的全社会对于防震减灾工作的重视和支持，提高防震减灾工作的针对性和有效性，普及全民防震减灾的意识和防震知识。
    地震预警是包括监测、预报、决策、发布和社会防御多个环节，是政府部门、科研机构和社会公众共同参与的综合性预防机制。所以，开展地震预警工作必须满足以下先决条件：①社会公众对地震预警有充分认识和了解，不至于因为预警信息而产生心理恐慌造成的社会动荡；②政府部门有充分的应对预案；③地震部门有可行的预警方案、预警技术系统和实用的公众性御防指导。
    党的十六届三中全会明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”的要求，各级政府对关系到人民生命安全的问题给予了高度的重视。因此，适时开展地震预警预报，保障社会安定和人民生命安全是地震部门面临的新的机遇和挑战。
    5．2对《条例》的修改建议
    ①由各级地震专业部门提出的地震预报意见，报省级政府批准后，由省级负责管理地震工作的机构发布；
    ②重新界定地震预报类型，增加“无震预报”和“震后地震趋势判定”，同时禁止对非破坏性地震做短期和临震预报；
    ③根据不同类型的地震预报，明确规定其发布的媒体方式（如报纸、广播、网站等）。例如长期、中期、短期预报可以报纸、文件的方式发布；临震预报则应以尽快通知社会公众，采取御防措施为目的，应采用电视、广播、网站甚至手机等快速方式发布；
    ④地震预报意见发布的形式只有向社会公开发布这一种。因此不需要对地震预报的形式进行评审，需要评审的应该是是否发布地震预报的建议。
    ⑤可考虑增加建立地震预警机制和技术系统的条款，为开展地震预警打下法治基础。