地震群测群防缺制度保障 地震预报新道路预警模式

大地震来临，我国现有的防震减灾法律体系是否经受住了实践的考验？还有哪些可以进一步完善的空间

　　■编者按：

地震关系国计民生。

近期发生的大地震，预示着我国有可能进入新的地震活跃期。

在这一大背景下，地震预测、预报，防震减灾，无论是专家独辟蹊径提出地震预警模式，还是发挥群测群防的作用，将是对我们提出主题的最好注解。

不争论，科学的领地归科学，法律的领地归法律。

法治周末见习记者 温泉 法治周末记者 廉颖婷

我国第一部关于地震的法律———防震减灾法于1998年颁布实施，随后，国务院接连颁布了地震应急、地震预报管理、地震安全性评价、地震监测4个条例，目前，全国绝大部分省、自治区、直辖市颁布了防震减灾地方性法规。

中国地震局局长陈建民曾介绍，中国防震减灾工作目前已走上法制化轨道，形成了由国家法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方政府规章组成的法规体系基本框架。但是，还有很多难题待解。

　　预报意见评审的尴尬

中国地震预测咨询委员会和中国地球物理学会天灾预测专业委员会开会，与会者多为中国地震界从事预测研究的元老级人物。

满头乌发的郭安宁在这一群人当中，显得资历尚浅。但是，中国地震预测咨询委员会副主任汪成民指指郭安宁，告诉《法治周末》记者：“法律的事情，他最清楚。”

由于在地震局系统内工作，又长期研究中国地震的历史，郭安宁对现行的地震预报方面的法律在实践中所遭遇的困境深有感触。

他举例说，比如《地震预报管理条例》第九条规定，地震预报意见实行评审制度。评审包括下列内容：地震预报意见的科学性、可能性；地震预报的发布形式；地震预报发布后可能产生的社会、经济影响。

 “实际上，科学家能做的就是第一条，地震预报意见的科学性、可能性。”郭安宁非常无奈地表示，“对地震预报的发布形式、地震预报发布后可能产生的社会、经济影响，作为学者，根本无法判断。因为要作出这两个判断，需要对社会的人口、经济等各项指标有比较清楚地了解。但是，科学家掌握不了这么全面的数据信息。”

汶川地震后，作为中国地球物理学会天灾预测专业委员会和中国灾害防御协会灾害史研究专业委员会顾问的陈一文，曾经听过地震学界一位专家作的关于汶川地区地震风险的研究报告，非常全面地揭示了汶川地区存在的强震灾害风险。

后来，陈一文向这位专家索取这份研究报告时，对方告诉他不能提供，因为这是一家著名的保险公司花了大价钱委托他们做的一个自然灾害风险评估报告的一部分，属于该保险公司的“商业机密”。

陈一文感到，任何单位，包括国内外保险公司在内，所有涉及公众防灾减灾安全的商业性研究报告必须向国家减灾委备案，由国家减灾委决定是否应当在适当范围内公开。这一点必须尽快立法确认。

　　群测群防缺制度保障

中国地球物理学会天灾预测专业委员会常务副主任高建国建议，对防震减灾法中的“群测群防”需进一步作出解释，制定详细的实施细则。

他向《法治周末》记者介绍，群测群防是指群众在日常工作、生活中，发现明显的异常现象，并及时报给地震部门，供分析参考。群测群防随着1974年国务院[74]69号文件的下达，华北和东北各省、自治区、直辖市普遍建立了地、市、县地震工作机构，建立了一批群测网点，并逐步纳入地方地震工作体系。仅在辽宁省共建起各类群众观测点13021处，参加测报人员约为27400名。

到1976年唐山地震前，群测群防工作的发展达到高潮，并取得了河北省青龙县成功预防的奇迹。

“可以说，群测群防不是一蹴而就的，一旦遭到削弱，不是一个文件、一个号召就可以立即恢复的”。高建国对当年群测群防的成果依然记忆犹新。

　　信息发布应区分对待

在多次赴灾区进行地震研究之后，有一个问题引起了郭安宁的思考。

目前在中国，地震预报的发布，从法律而言，全国都是一把尺度，也就是不分地区的。郭安宁建议在中国应是分地区、并结合季节来对待，城市与农村分别对待。

比如，中国的农村，可以在有一定可能发生地震时，发布地震预报。但是城市可以考虑增强建筑物的抗震能力。

他解释，在中国的农村，由于经济条件限制，不可能把房子盖得都具有较好的抗震能力，因而可能不大的地震房屋就会倒塌，这是我们必须要面对的现实。

他向记者介绍，防震措施可以采取十年地震高潮时期(指1966-1976年)的做法，大家晚上睡醒一点，门窗别扣死，基干24小时值班制度，一有情况就一骨碌爬起来向外跑，而对于商店，能在外面搭蓬子营业也可，若不便则用三角铁做货架，砸了也损失不了多少。要是在天热时，就在外面住几天也无所谓，放一放露天电影。

 “但是城市不一样，那么多高楼大厦，说实话，有时候跑出来也未必能逃生。”郭安宁说。

尤其是对首都圈、大城市圈，在目前的经济和社会条件下，由于灾难警报发出后的社会问题的复杂，地震预报在一般情况下不能发出(除了能在时间上非常准确地把握预测出一个特大地震发生，但绝大部分人士认为目前这几乎不可能—记者注)。

北京大学法学院教授巩献田曾接受民间的天灾预测研究者们组织的“国际天灾研究会”的邀请，担任其法律顾问。

在他看来，防震减灾法存在的最大问题，是对地震工作主管部门只规定了权利，没有规定义务，而对于其他组织和个人则只规定了义务，没有规定权利。

 “此外，法律修改后，国务院应该有相应的实施细则出台，目前似乎还没有看到。”巩献田强调，这对法律切实落到实处意义十分重大。

　　■链接

地震预报四阶段 中华人民共和国国务院于1998年12月17日颁布并实施《地震预报管理条例》，其中第一章第三条规定，地震预报包括下列类型：

　　(一)地震长期预报，是指对未来10年内可能发生破坏性地震的地域的预报；

　　(二)地震中期预报，是指对未来一两年内可能发生破坏性地震的地域和强度的预报；

　　(三)地震短期预报，是指对3个月内将要发生地震的时间、地点、震级的预报；

　　(四)临震预报，是指对10日内将要发生地震的时间、地点、震级的预报。

　　中国地震预报昔日辉煌

在国际上对地震预测质疑之声愈来愈强之时，中国第一代地震预测、预报工作者们却取得了地震预报的实实在在的成功。

1975年，辽宁省海城、营口县一带发生强烈地震，由于有地震部门长期、中期和短临预报，辽宁省政府和震区各市、县采取了一系列应急防震措施，因而大大减少了人员伤亡和经济损失。

海城地震的成功预报，震动了世界，这是人类历史上首次对7级以上地震的成功预报。

海城地震的成功预报并非孤例，唐山大地震时也出现了“青龙奇迹”。汪成民即是“青龙奇迹”的重要贡献者。

1976年唐山大地震前，汪成民是国家地震局负责中国东部震情的京津组组长。1976年7月14日，全国地震群测群防工作经验交流会在唐山召开。汪成民利用晚间组织了震情座谈会，作了“7月22日到8月5日，唐山、滦县一带可能发生5级以上地震，下半年可能有更强地震”的震情通报。

青龙县科委主管地震工作的王春青赶回县里，将震情报告给河北省青龙县县委书记兼县长冉广岐，冉广岐果断采取措施。三天后唐山地震，青龙县共损坏房屋18万间，其中倒塌7300多间，青龙县47万人民无一人死亡。

此外，成功预报的还有松潘、平武、龙陵地震等二三十次地震。

在地震界，甚至有过这样的奇迹：当代自然灾害预测宗师———翁文波院士，1982年至1992年共预测天灾252次，正确211次，成功率83.7%。预测≥5级地震85次，正确69次，成功率81.2%。

关于翁文波，还有一段故事被传为佳话。1992年1月7日，翁文波应邀以学者之间交流的方式向美国作了一次地震预测，内容为———1992年6月19日，旧金山大区将发生6.8级地震。结果1992年6月28日，洛杉矶附近发生7.4级破坏性地震。预测结果之准确在美国引起很大轰动。

在中国地震局地质研究所的办公室里，徐道一认真地讲道：“对科学家来说，最宝贵的品质就是尊重客观事实。实践已经证明，地震预测是能够取得成功的。”

《法治周末》记者致电中国地震局新闻处，新闻处接电话的工作人员请记者看中国地震局官方网站首页“地震科普”一栏下面的“地震知识百问百答”，并解释说当前我国的地震预报“在一定条件下能够对某些类型的地震，作出一定程度的预报”，“海城地震就是这种情况”。

徐道一指出：“偶然之中蕴含着必然，地震预报的成功不是一次两次，说是偶然，这样的成功率未免大了些。从科学上来说，并没有哪一类地震可被预测、哪一类地震无法预测的明确界限，科学就是一个不断探索的过程。”

数次成功的地震预报，奠定了中国地震预测、预报在国际的领先水平，“因为国外至今没有成功预报的案例”。

1995年5月11日，汪成民、耿庆国等应UNDP(联合国开发计划署)驻华总部的邀请作“当前中国地震预测水平”的报告。

与会者受国际上地震不能预测论点的影响，对中国地震学家有能力对某些地震作出一定程度短临预测的科学结论持怀疑态度。他们提出“是否能当场预测一次地震”的要求。

结果，在5月27日21时，在俄罗斯远东萨哈林发生了一次7.6级强烈地震，人员伤亡严重。

为此，UNDP驻华总部主任哈尔康比博士专门写信表示感谢。

1996年联合国召开成立50周年大会时，还点名邀请汪成民去参加科技会议，介绍“青龙奇迹”的成功经验。

　　当代地震预报何解

中国地震台网中心首席预报员孙士鋐对媒体公开表示，现在全球可能处于一个强震活动频发的时代。

依据是，相对于以前一百年地震活动的历史，1964年到2004年，这40多年没有发生8.5级以上地震，而今年已发生两次8.7级以上地震，这是在40多年相对活动水平比较低的状态下发生的，说明这几年全球8级以上地震活动水平明显偏高，与上世纪前半叶地震活动水平基本相当。

他解释，上世纪前半叶时地震活动水平也较高，后半叶时相对较弱，进入21世纪后地震活动又有增强的迹象。“假如地震活动存在一个百年周期特征，那么现在可能又一次进入了高震级地震活动频发的阶段”。

汪成民亦认同此判断。

那么，在“科学的精确预报”的确尚未完全过关的情况下，如何最大限度地防震减灾成为当下一个最现实的问题。

汪成民认为：“的确，现在预测地震的方法很多，每种方法单独来看，成功率确实比较低，特别是短临预测。”

根据多年搞综合分析的经验，汪成民告诉《法治周末》记者：“需要有人对预测的方法、手段、使用的仪器和其他的预测方法的长处揉在一起，取长补短，搞‘强强组合’，才能搞到一些有用的东西。”

综合决策重要，研究者之间的合作与信息共享也非常重要。比如，耿庆国有一次在进行地震预测时打电话提醒钱复业注意某个日期的危险点，这对钱复业用HRT波测出地震起了作用。

中国地震局兰州地震研究所研究员郭安宁指出，跨省、跨专业更大范围的信息交流非常之重要。

他告诉《法治周末》记者，历史的经验表明，大地震发生点不受“地方领导”，它不会遵循在一个省一个区来发生，一个近8级地震的前兆在其两边近200至300公里展布，这样，一个大地震的发生就肯定会跨省来表现它的前兆。

郭安宁建议：“建立视频会议体制就可以了，其前兆资料在网络系统的支持下全国共享。”

这样的合作与共享也包括一些民间的地震预报爱好者。上世纪70年代即提出过“专群结合、土洋结合”的方针。

汪成民对《法治周末》记者说：“地震预测是一个正在探索中的科学，应该重视各种新发现、新观点。”

汪成民一直与一些民间地震预测研究者保持着联系和交流，并且经常为发现一种新的方法、从而又使准确率提高而感到欣喜万分。

“有一些民间的研究者，在短临预报上做得很不错。”汪成民毫不吝啬对这些成果的赞赏。

 “群测系统的作用是最能采用新的思路与方法，具有一定的创新性，但是亦有不足。不足之处在于良莠不齐，因此，清理攻关非常重要。不能对这些方法置之不理。”郭安宁强调。

对于地震预报来说，有一个非常棘手的问题：报对了，皆大欢喜，但是如果报错了，其产生的社会效果、造成的各种损失，对决策者来说是一种必须要考虑的风险。在这种情况下，采用作出比较准确的预测后才发出预报的方式，难度非常之大。

我国已有预报成功的地震，往往都是有些觉察，在觉察之中打了招呼，在群测群防的基础上，专群结合，最后发出地震预报。

郭安宁曾经对唐山地震及中国比较大的地震做过研究，经过长期的研究与思考，他在想一个问题：中国地震预报有没有第三条道路可走？他把自己思考的第三条道路称为“预警模式”。

在他的设想中，预警框架的最基本思路是，改现在准确预测为预测可能性程度不同的预警，改准确预测后惟一性的地震预报发布为预警程度不同相对应的不同级别的预防及发布方式，辅之以预报发布方式的灵活化，在这一步步的逼近中，力争做到最后准确预报的发布，即没有做到准确的预测和预报，但做到了正确的预防。“这就将地震预报从‘对一个精确事件的躲避’变为‘对一个风险事件的预防’。”